Entrevista com Kelly Greenhill: Migração como arma: como os estados podem responder?

Um termo controverso está circulando: migração como arma. Geralmente, refere-se ao que está acontecendo na fronteira entre a Polônia e a Bielorrússia: migração estrategicamente planejada. Mas Bielorrússia e Rússia não são os únicos países que usam migrantes para pressionar outros Estados ou atingir outros objetivos. "Essa ferramenta tem sido usada pelo menos desde os tempos do Segundo Império Assírio", afirma a cientista política americana Kelly M. Greenhill, que cunhou o termo.

Com base nos objetivos que um Estado perpetrador busca alcançar, Greenhill distingue quatro formas diferentes de migração controlada. A mais importante é a tentativa de forçar outro país a se comportar de determinada maneira, em última análise, para chantageá-lo. Como os Estados podem responder a isso? "Não há uma solução fácil para esse problema — isso também é algo que recebe pouca atenção", afirma Greenhill em entrevista à ntv.de. Ao mesmo tempo, ela alerta contra uma "corrida para o fundo do poço" na política migratória. "Violar obrigações humanitárias e legais pode reforçar ainda mais o sentimento anti-imigração dentro do próprio país", afirma a especialista.

ntv.de: Qual é a diferença entre migração normal e "migração armada"? Por exemplo, a crise de refugiados desencadeada pela guerra na Síria há dez anos – foi um caso de migração estrategicamente planejada?

Kelly Greenhill: Há muitas evidências de que, nos primeiros dias da revolta de 2011, o governo Assad tentou desencorajar seus vizinhos de ajudar os rebeldes, ameaçando forçar as pessoas a fugirem para países vizinhos. Uma evidência ainda mais contundente é que, no final de 2015 e início de 2016, o governo turco ameaçou inundar a UE com refugiados sírios, forçando a aprovação do controverso acordo UE-Turquia. E, em terceiro lugar, todas as partes envolvidas na guerra civil síria usaram a migração para obter vantagem militar. Algumas partes também usaram a migração para impor a desapropriação. A questão fundamental é que a migração foi fortemente utilizada como arma nesta guerra.

Você diferencia como a migração é usada como arma dependendo dos objetivos?

Sim. Existem quatro variantes de migração induzida estrategicamente.

Comecemos pela migração, cujo objetivo é a desapropriação de grupos populacionais.

O objetivo principal da primeira variante é a apropriação do território ou propriedade de um ou mais grupos e, em casos extremos, o extermínio desse ou desses grupos por serem vistos pelo perpetrador como uma ameaça. Esta categoria também inclui o que é conhecido como limpeza étnica. O que está acontecendo na região de Darfur, no Sudão, é um exemplo atual.

Migrações com fins militares são a segunda variante: deslocamentos geralmente realizados durante um conflito ativo para obter vantagem militar no campo de batalha. Isso pode incluir forçar pessoas deslocadas a prestar serviço militar, estuprá-las ou roubá-las. Este tem sido um meio antigo de combater insurgências.

E os outros dois?

Há também a migração direcionada a expulsões. Um regime pode usar essa terceira variante, por exemplo, para tentar fortalecer sua posição interna expulsando dissidentes políticos. Ou pode enviar migrantes para outro país para irritar governos estrangeiros, semear a agitação ou desestabilizar um Estado. Esta última opção, pelo que sei, é o que o líder bielorrusso Alexander Lukashenko vem tentando fazer desde 2021.

Por fim, há a migração com o objetivo de exercer pressão sobre outro Estado. Trata-se de movimentos populacionais transfronteiriços intencionalmente induzidos ou manipulados para alcançar ou impedir um comportamento específico. O objetivo é frequentemente forçar concessões políticas, militares ou econômicas de outros Estados. Na prática, porém, esses quatro tipos de migração como arma frequentemente se sobrepõem.

A migração desencadeada pela guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia é um exemplo disso? Ou a fuga de milhões de ucranianos é apenas um efeito colateral bem-vindo para o Kremlin?

É difícil dizer. Quando bombas caem e tropas invadem, as pessoas fogem, e o fazem por bons motivos: para salvar suas vidas. Um ex-funcionário do grupo mercenário russo Wagner certa vez falou sobre o Ocidente receber "acidentes afortunados" dessa forma. O fato de ucranianos estarem fugindo não significa necessariamente que tenham sido forçados a fugir com intenção estratégica. Mas se Putin pretendia exercer esse tipo de pressão sobre a União Europeia, a UE o privou de qualquer chance de sucesso ao conceder proteção temporária aos refugiados da Ucrânia. Foi uma decisão inteligente, mesmo que as consequências políticas internas não possam ser ignoradas enquanto a guerra se arrasta.

Em seu livro "Armas de Migração em Massa", você escreve que, somente entre 1956 e 2006, houve pelo menos 56 casos de pressão política maciça sobre outros Estados por meio da migração. De acordo com sua definição, quase três quartos desses casos foram, pelo menos parcialmente, bem-sucedidos. No entanto, na sua opinião, esse tipo de migração controlada não é uma "super arma". Seu livro foi publicado em 2010, e muita coisa aconteceu desde então. Você manteria essa avaliação?

Sim. Uma segunda edição do livro será publicada em breve. Nela, listarei dezenas de outros casos de 1951 a 2025. Afirmo que a migração como meio de chantagem contra outros Estados não é uma superarma. Mas pode ser muito eficaz para ajudar Estados perpetradores a atingir certos objetivos — embora muitas vezes a um alto custo humanitário.

O termo "migração como arma" é frequentemente percebido como problemático porque retrata os refugiados não como pessoas, mas como uma ameaça.

O problema não é o termo. O problema é o fenômeno, bem como as respostas políticas inadequadas a ele. E: os migrantes e refugiados em si não são as armas que são; são vítimas, peões usados como armas por Estados e atores não estatais. Fingir que a migração como arma não existe não os protegerá de se tornarem vítimas. Se quisermos proteger os mais vulneráveis entre nós, devemos combater e prevenir o uso da migração como arma. Negar a instrumentalização da migração não é suficiente.

Um especialista em migração argumenta que o número de migrantes vindos da Bielorrússia para a Polônia é "completamente insignificante". Ele acrescenta que o pânico foi desencadeado pela xenofobia extrema do lado polonês.

Concordo. Mas o que está em jogo [na Polônia] não é o uso da migração como arma, mas sim uma espécie de instrumentalização política da migração como arma para obter vantagens políticas internas. Isso só torna os países-alvo mais vulneráveis.

O pânico moral é sempre ruim. Mas o uso da migração como arma não é causado pelo reconhecimento de que ela está acontecendo. Essa ferramenta tem sido usada pelo menos desde os tempos do Segundo Império Assírio. Não faz muito tempo, o ditador romeno Nicolae Ceaușescu disse a famosa frase: "Judeus, alemães e petróleo são nossos melhores produtos de exportação". Aliás, essa frase serve de título para uma exposição que em breve será exibida em Chemnitz.

Por que as democracias liberais são tão vulneráveis ao uso da migração como arma? Seria porque elas geralmente são muito mais atraentes para migrantes do que os países autoritários?

Certamente é mais fácil atrair pessoas para lugares que lhes sejam atraentes — e não devemos esquecer que migrantes e refugiados são agentes, mesmo que aqueles que os utilizam como armas frequentemente limitem significativamente seu escopo de ação. Além disso, as democracias liberais, especialmente as ricas e poderosas, costumam ser mais capazes de atender às demandas dos perpetradores. Por fim, as democracias liberais têm sido historicamente muito mais vulneráveis às pressões criadas pela discrepância entre valores ostensivos e ações reais. Há outras razões, mas os fatores mencionados são bastante importantes.

Como os países afetados podem responder a tudo isso?

Isso depende das circunstâncias específicas — do contexto e da forma como a migração é usada como arma. Mesmo que nos limitemos à instrumentalização coercitiva da migração, diferentes situações exigem respostas diferentes, muitas vezes várias respostas diferentes simultaneamente. Há quatro opções, nenhuma das quais é uma panaceia; todas têm vantagens e desvantagens.

Em primeiro lugar, os Estados de destino podem ceder — como costumam fazer para pôr fim a crises. Mas isso traz o risco de encorajar os perpetradores a atacar novamente. Em segundo lugar, os Estados de destino podem responder a fluxos migratórios ameaçados revogando suas obrigações humanitárias, fechando suas fronteiras e/ou tentando externalizar o problema — que é o que os Estados também fazem com os movimentos migratórios comuns. Dessa forma, fluxos migratórios reais ou ameaçados podem permanecer invisíveis, e os países de destino podem evitar fazer concessões, pelo menos no curto prazo. Para as democracias liberais, no entanto, pagar outros países para manter os migrantes sob controle pode ter altos custos políticos e morais.

Que tipo de custos?

Por exemplo, violar obrigações humanitárias e legais pode alimentar ainda mais o sentimento anti-imigração no país e minar os valores que os Estados liberais gostam de defender. E quando um país começa a fazer isso, muitas vezes incentiva outros a fazerem o mesmo. Isso pode desencadear uma corrida para o fundo do poço na política migratória. De qualquer forma, fugir da responsabilidade não torna, a longo prazo, os Estados menos vulneráveis à migração como arma contra eles. Simplesmente adia os problemas e, muitas vezes, os agrava.

E o ponto três?

Os Estados-alvo podem tomar medidas militares para alterar as condições locais no país que os pressionam. Mas as guerras podem ser custosas e seus resultados são incertos. Às vezes, mudanças impostas por estrangeiros atingem seu objetivo principal: o líder líbio Muammar Kadafi, por exemplo, foi deposto do poder em 2011. Mas, nos últimos trinta anos, nenhuma iniciativa desse tipo ocorreu inteiramente conforme o planejado. Em quase todos os casos, a intervenção militar gerou custos maiores e gerou mais refugiados do que o inicialmente previsto. Na Líbia, a intervenção liderada pela OTAN contribuiu para a desestabilização do país e de toda a região. O resultado foi um número ainda maior de pessoas deslocadas nas fronteiras externas da Europa — e a UE tornou-se ainda mais vulnerável à instrumentalização da migração.

A quarta opção é mais promissora?

Isso só funciona em certos casos: adaptação. Os Estados de destino podem mitigar o impacto da migração como arma simplesmente aceitando os deslocados — seja a curto ou longo prazo. Dessa forma, os Estados de destino estão essencialmente dizendo: "Façam o que quiserem, eu levo todos eles". Isso priva o perpetrador de sua influência estratégica. No entanto, isso é muito mais fácil de realizar se o grupo em questão não for percebido como uma ameaça étnica, cultural ou religiosa. Não apenas os Estados de destino sabem disso, mas também os perpetradores.

Como os países-alvo geralmente reagem?

É da natureza da política que os Estados frequentemente prefiram soluções rápidas a soluções sustentáveis. Por exemplo, muitos países estão tentando reduzir sua vulnerabilidade redefinindo quem é elegível para proteção. Muitos Estados estão dificultando o acesso dos requerentes de asilo às suas fronteiras, celebrando acordos com países localizados entre eles e os países de origem dos migrantes. Afinal, aqueles que não conseguem chegar ao país de destino não podem solicitar asilo lá. Ao mesmo tempo, observamos uma crescente disposição dos Estados em não cumprir suas obrigações humanitárias.

Tais medidas podem ser sensatas a curto prazo, mas, como mencionado, a longo prazo podem ser custosas e contraproducentes, pois tornam os Estados mais vulneráveis a ataques futuros. Um Estado que transfere a autoridade para outro Estado aceitar migrantes em seu lugar cria dependência. Tal parceiro pode exigir novas concessões, ameaçando permitir a passagem das pessoas que havia detido anteriormente. Embora tais medidas possam parecer reduzir a vulnerabilidade do Estado-alvo, muitas vezes elas apenas a deslocam.

Esta é uma situação em que as democracias liberais só têm a perder?

Não existe uma solução milagrosa para usar a migração como arma, mas isso não significa necessariamente que as democracias liberais perderão inevitavelmente. Infelizmente, na prática, muitas das medidas atualmente em vigor não prometem sucesso a médio e longo prazo, mesmo que pareçam ser eficazes a curto prazo. Não há uma solução fácil para este problema — este também é um problema que recebe pouca atenção.

Hubertus Volmer conversou com Kelly M. Greenhill