Stroomuitval in zicht: overheid ziet geen ruimte om in 2027 de uitgaven voor gezondheidszorg en onderwijs te dekken

De begrotingsrichtlijnen voor 2026 (PLDO) die de overheid zelf heeft opgesteld, bevatten een waarschuwing in haar prognoses: in 2027, het eerste jaar van de volgende regering, zal er naar verwachting te weinig financiële ruimte zijn voor discretionaire of vrij beheerde uitgaven, waaronder de minimumbedragen voor gezondheidszorg en onderwijs en parlementaire amendementen. Het scenario is nog slechter in 2028 en 2029, wanneer de marge voor deze uitgaven naar verwachting nog kleiner wordt.

De aangekondigde "black-out" is het resultaat van initiatieven van de regering van Luiz Inácio Lula da Silva (PT), die de mechanismen voor automatische aanpassing van uitgaven, die bij vorige regeringen waren afgeschaft, opnieuw instelde. Daaronder vallen de reële verhoging van het minimumloon, gekoppeld aan het BBP (waardoor de verplichte uitgaven voor pensioenen, uitkeringen en sociale voorzieningen stijgen) en de koppeling van de uitgaven voor gezondheidszorg en onderwijs aan de inkomsten (waardoor een stijging van de inkomsten onmiddellijk leidt tot een stijging van de uitgaven).

In 2017 keurde het Congres tijdens de regering van Michel Temer (MDB) het uitgavenplafond PEC goed, waarmee de stijging van de overheidsuitgaven, verplicht en discretionair, werd beperkt tot de inflatie van de voorgaande 12 maanden. In de praktijk bevroor de regel de begroting en voorzag alleen in een aanpassing aan de inflatie.

In 2022 sponsorde het transitieteam van de regering-Lula echter het Transition PEC (ook wel bekend als "ceiling-breaking"), met als argument dat de begroting die door Jair Bolsonaro (PL) naar het Congres was gestuurd, het onmogelijk maakte om vanaf 2023 een reeks overheidsbeleidsmaatregelen door te voeren.

Het project heeft toestemming gegeven voor het uitvoeren van een reeks uitgaven buiten de limiet die is vastgesteld door het uitgavenplafond. Met de goedkeuring van de PEC fura-teto en, later, van de nieuwe regels van het begrotingskader, begonnen de overheidsuitgaven boven de inflatie uit te stijgen. Het kader voorziet in een stijging van de uitgaven tot 2,5% per jaar. Het kader herstelde ook de grondwettelijke uitgavenplafonds voor gezondheidszorg en onderwijs, die sinds het tijdperk van het uitgavenplafond waren afgeschaft.

Het probleem is dat veel uitgaven met een percentage van ruim 2,5% per jaar stijgen. De overheid ziet zich dan ook genoodzaakt om andere uitgaven te verlagen om te voorkomen dat de grens wordt overschreden. Naarmate de tijd verstrijkt, wordt de marge voor bezuinigingen steeds kleiner.

Met andere woorden: het probleem voor de volgende regering is niet zozeer de inning van belastinginkomsten en een mogelijk gebrek aan middelen, maar de grens van wat er binnen de verplichte en discretionaire begrotingen kan worden uitgegeven. Veel analisten beschouwen een nieuwe verandering in de begrotingsregels dan ook als onvermijdelijk.

Volgens de prognoses in de PLDO 2026 zullen de inkomsten de komende jaren in absolute zin toenemen, al kan er sprake zijn van een lichte daling ten opzichte van het BBP. Geschat wordt dat de netto-inkomsten van de Unie in 2027 R$ 3,3 biljoen zullen bedragen (22,93% van het BBP), in 2028 R$ 3,5 biljoen (22,65% van het BBP) en in 2029 R$ 3,7 biljoen (22,34% van het BBP).

Vanaf 2027 zou de verwachte stijging van de verplichte en discretionaire uitgaven, in combinatie met de terugkeer van gerechtelijke bevelen naar de jaarlijkse uitgavenlimiet , echter moeten leiden tot een totale uitgavengroei die de door het begrotingskader toegestane stijging van 2,5% overstijgt. Met andere woorden: er is onvoldoende financiële ruimte voor de overheid om aan alle eisen te voldoen.

Volgens een rapport dat in december werd gepubliceerd door de Independent Fiscal Institution (IFI), verbonden aan de Federale Senaat, “zorgt de groeivoet van verplichte uitgaven en rigide discretionaire uitgaven ervoor dat alle beschikbare fiscale ruimte wordt opgeslokt”.

Discretionaire uitgaven omvatten al het geld dat de overheid gebruikt om haar programma's en investeringen te financieren, inclusief een deel van de uitgaven voor gezondheidszorg en onderwijs. Samen met de parlementaire amendementen worden deze vloeren beschouwd als "rigide discretionaire uitgaven", met verplichte uitvoering. Met andere woorden: ook al lijken ze op het eerste gezicht gratis te zijn, in de praktijk zijn ze dat niet.

Zowel de gezondheids- als de onderwijssector ontvangen ook middelen uit verplichte uitgaven. Het ministerie van Volksgezondheid kan nog steeds rekenen op een deel van het bedrag dat is toegewezen aan parlementaire amendementen. Zo moet bijvoorbeeld 50% van de individuele amendementen worden toegewezen aan acties in deze sector.

De wet bepaalt de uitgaven aan amendementen, gezondheidszorg en onderwijs. Maar er zal een gebrek aan fiscale ruimte zijn

De overheid schat dat er in 2026 R$ 208,3 miljard beschikbaar zal zijn voor discretionaire uitgaven. Van dit bedrag moet R$ 131,2 miljard worden toegewezen aan parlementaire amendementen en investeringen in gezondheidszorg en onderwijs, conform de wetgeving die voor elk van deze wijzigingen geldt. Er blijft R$83,1 miljard over voor andere investeringen.

In 2027 verandert de dynamiek. Het bedrag dat nodig is om te voldoen aan de minimale uitgaven voor parlementaire amendementen en de minimale uitgaven voor gezondheidszorg en onderwijs bedraagt ​​R$ 133,1 miljard. De overheid heeft echter slechts financiële ruimte om R$ 122,2 miljard aan deze posten te besteden, dat is R$ 10,9 miljard minder dan nodig. En dan hebben we het nog niet eens gehad over de financiering van andere projecten en investeringen.

Deze beperkte begrotingsruimte is het resultaat van de druk die ontstaat door de sterkere stijging van andere uitgaven, de verplichte uitgaven (sociale zekerheid, salarissen en andere, zoals gerechtelijke bevelen). Omdat de verplichte uitgaven aanzienlijk stijgen, moet de overheid andere uitgaven verlagen om de limiet van het begrotingskader niet te overschrijden. Deze limiet staat een algemene stijging van maximaal 2,5% boven de inflatie toe.

De situatie verslechtert in 2028, wanneer de overheid slechts over een begrotingsruimte van R$ 59,5 miljard beschikt, vergeleken met de R$ 146,9 miljard die wettelijk vereist is voor strikte discretionaire uitgaven. Met andere woorden: er zal een tekort zijn van ongeveer R$ 87,3 miljard om te voldoen aan de wetgeving die dergelijke uitgaven bepaalt.

Niets dat niet in 2029 nog verder kan verergeren. In dat jaar zal de overheid slechts R$ 8,9 miljard aan fiscale ruimte hebben, van de totale R$ 163,1 miljard die zij zal moeten toewijzen aan amendementen, gezondheidszorg en onderwijs, dat is slechts 5,45% van het totaal. Het verschil bedraagt ​​R$154,3 miljard.

IFI-projecties waarschuwen voor mogelijke fiscale black-out al in 2026

De IFI-projecties wijzen op een nog complexer scenario dan dat wat in de PLDO 2026 wordt geschetst. In het basis- en optimistische scenario van de IFI zal het tekort aan begrotingsruimte zich pas in 2027 voordoen, zoals de PLDO al voorspelde. Volgens pessimistische voorspellingen zou de financiële situatie in de overheidsfinanciën echter al in 2026 kunnen verslechteren.

Volgens het meest pessimistische scenario zou de overheid volgend jaar R$ 29,4 miljard extra marge nodig hebben om de strikte discretionaire uitgaven te dekken, en R$ 128,2 miljard in 2027 – een verschil van meer dan R$ 100 miljard vergeleken met wat de overheid raamt.

In het document wordt ook geoordeeld dat de hervatting van de betaling van gerechtelijke bevelen binnen de uitgavenlimieten (en begrotingsdoelstellingen) in 2027 de duurzaamheid van het begrotingskader onder druk zal zetten.

Haddad zegt dat hij geen plannen heeft om het begrotingsbeleid te wijzigen

Zelfs in het licht van de aangekondigde ‘blackout’ overweegt minister van Financiën Fernando Haddad geen wijzigingen aan te brengen in het begrotingsbeleid van de regering. Op 8 december presenteerde de minister de resultaten van de regering aan vertegenwoordigers van het agentschap Moody's.

Haddad zegt dat hij het scenario heeft laten zien waarvan hij denkt dat het zich de komende jaren zal herhalen, “met het behalen van de doelstelling voor het tweede opeenvolgende jaar, in de vorm van het begrotingskader.”

Door te stellen dat er verbazing was over de uitslag van vorig jaar. Haddad voegde eraan toe dat hij “het vluchtplan van wat er gebeurt” had gepresenteerd en suggereerde dat “er geen verandering van koers aan de horizon is met betrekking tot de doelstellingen van het begrotingsbeleid.”

Minister van Planning Simone Tebet geeft al toe dat er behoefte is aan structurele aanpassingen, maar zei dat oplossingen pas na de verkiezingen van 2026 besproken moeten worden, wanneer de regering “deze problemen onder ogen moet zien en geld in de staatskas moet pompen om noodzakelijk beleid te implementeren of de parameters van het [begrotings]kader opnieuw te bespreken”.

De prognoses van het IFI en de prognoses in de PLDO 2026 geven echter aan dat de begroting voor 2027 onhaalbaar zal zijn, omdat de verplichte uitgaven en de strikte discretionaire uitgaven al hoger zullen zijn dan de uitgavenlimiet die in het nieuwe begrotingskader is vastgesteld.

Aangezien de begroting voor 2027 vóór de verkiezingen van 2026 moet worden ingediend, kan niet aan de huidige begrotingsregels worden voldaan. De enige manier om dit te voorkomen, is door het kader te wijzigen of een fictieve begroting in te dienen met te lage verplichte uitgaven. Hiermee wordt beoogd om te voldoen aan de wettelijke minimumlimieten.

Oppositie spreekt zich uit tegen het gebrek aan actie van de regering

In april, toen de PLDO 2026 werd gepubliceerd, verklaarde afgevaardigde Luiz Philippe de Orleans e Bragança (PL-SP) dat de regering “de realiteit van de overheidsfinanciën onder het tapijt veegde en de bom doorschuifde naar de volgende termijn”. “Dit is geen fiscale verantwoordelijkheid, dit is wanbeheer vermomd als optimisme”, zei hij.

Begin mei uitte de voorzitter van de Commissie Grondwet en Justitie en tevens leider van de Minderheid in de Kamer, afgevaardigde Carol de Toni (PL-SC), kritiek op de zeteltoename in de Kamer door te stellen dat de overheidsuitgaven enorm waren gestegen.

"Het begrotingstekort heeft ongekende hoogten bereikt. De minister van Planning heeft zelf toegegeven: als we dit tekort niet aanpakken, zullen er in 2027 niet genoeg middelen zijn om de basisuitgaven van het land te dekken", zei ze.

Het is nog maar de vraag hoe de regering hierop zal reageren: of het een fictieve oplossing, een wijziging van het begrotingskader of een aanpassing van de uitgaven zal zijn.